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劉尚希:當前省直管縣改革存在的誤區

日期:2020/7/1 16:28:03 瀏覽:

財政是國家治理的基礎和重要支柱,科學的財稅體制是實現國家長治久安的制度保障。省直管縣改革事關地方治理,在改革中要不唯上、不唯書、只唯實。筆者認為,當前的省直管縣改革陷入了誤區,目標設定模糊,未充分考慮國情,不利于地方治理體系的完善,與促進地方治理現代化和城鎮化的健康發展不相吻合,這也是今后改革中應該注意和避免的。

一、改革目標誤區

1982年,中央發出通知,“在經濟發達地區將省轄中等城市周圍的地委行署與市委市政府合并,市管縣、管企業”,同時憲法規定,“直轄市和較大的市分為區、縣”,市管縣體制正式確立。改革初衷是發揮中心城市的輻射和帶動作用,但由于城鄉分治體制沒有打破,以及中心城市自身實力不足等原因,當時的改革效果不明顯,未能達到市管縣體制改革的預期目標。

尤其是1994年國家分稅制改革后,地方基層財政日益困難。不少地方模仿國家分稅制方式,在省、市、縣、鄉之間也搞分稅制,地方財權也出現了層層上移,縣鄉財力與事權的不匹配越來越嚴重。2005年之前,全國約有一半縣鄉不能及時發放工資,出現了嚴重的基層財政危機。面對這種情況,輿論多半認為是“市刮縣”、“市擠縣”、“市卡縣”造成的,市這一級成為不少人心目中的“第六個指頭”,被認為是多余的,精簡政府層級的聲音日盛。比較有代表性的是,世界經濟合作與發展組織在《中國公共支出面臨的挑戰:通往更有效與公平之路》中提出中國的財政層級過多,鄉鎮一級只是社區的基本單位,位于縣以上的地(市)一級存在的必要性也值得懷疑。類似的主張在國內成為主流,對政府級次實行扁平化、構建三級政府的聲音一浪高過一浪。在此背景下,省直管縣改革逐步推開。

那么,省直管縣改革的目標到底是什么呢?防止“市刮縣”,解決縣鄉財政困難?擴權強縣,發展縣域經濟?減少政府層次,提高行政效率?與國際慣例接軌,構建三級政府架構?如果說是為了解決縣鄉財政困難,為農民提供更多的公共服務,那么這一目標可以通過加大財權、財力下移的力度來解決;如果說是為了擴權強縣,加快縣域經濟的發展,則根本不需要這種向下“越級管理”的改革,只需要調整市、縣權限即可。如果說是為了減少政府層級,提高行政管理效率,那么,管理幅度增大導致的成本增加很可能抵消其改革的收益,甚至還要承受管理失控的風險。市級政府“靠邊站”,而省級政府又管不過來,當前基層出現的種種亂象,不能說與此無關。財政上實現“直通車”,省里的資金直達縣,而監管上卻鞭長莫及,一些省份又不得不重新要求市級政府介入,以強化監管。在我國,經濟的區域化、一體化發展與行政轄區的聯系很強,而且是逐級擴展的。在市管縣條件下,縣與縣、市區之間通常是合作多于競爭,市域內各縣、市區之間的經濟聯系就會逐漸增強,在市域范圍形成一體化發展。在省直管縣條件下,縣與縣、市區之間就會產生“不是一家人”的感覺,競爭多于合作,甚至出現只有競爭沒有合作的情形?h域經濟的同構化、孤島化現象難以避免,最終導致經濟小規模成長,就像一個小池塘,無法養出大魚來。

因此,當經濟的區域化、一體化發展需要突破縣域擴展到市域范圍的時候,省直管縣就會成為障礙;或者已經在市域范圍內實現了經濟一體化的地方,省直管縣就會割斷縣與縣之間已經形成的內在經濟聯系,經濟的區域結構就會碎片化。在一些強推省直管縣的地方,這種風險已經日漸顯著。長期實行省直管縣的地方,沒有隨著條件的變化而調整,經濟受縣域的限制而難以在市域一體化中轉型升級,與分層的城鎮化也是格格不入的。

上面發文提要求,一些地方迫于壓力,為改革而改革,做樣子給上面看。省直管縣改革走向形式主義,與目標不清有關。到底要解決什么問題,到底能解決什么問題,至今說不清楚。如果啟動省直管縣改革只是為了與所謂國際慣例接軌而去改革,而忽略地方生產力發展和地方有效治理的具體條件,那么,這種改革就會犯顛覆性的錯誤。

二、國情認識誤區

放到世界上看,就人口規;蜉爡^面積來說,我國多數省份都相當于世界大國的水平。

在省直管縣改革中,上述基本國情基本被忽略,認為政府層級多了,欲借省直管縣改革為行政體制扁平化打基礎,最終形成與所謂國際慣例相吻合的三級政府架構。其路徑是通過省直管縣消除市級,通過鄉財縣管把鄉鎮作為縣的派出機構,從而形成“中央—省—縣”的三級財政體制,繼而推動三級政府架構的形成。其改革的依據是世界發達國家的所謂“國際經驗”,以及所謂市管縣導致的“市刮縣”弊端。那么,這樣的改革真的可行嗎?

國際經驗是不可復制的。一個國家應設幾級政府,與一國的發展階段、人口、歷史與文化都有密切的聯系。從管理的角度,減少政府層級,可以提高行政效能,但是一級政府的管理幅度太大,會超出管理能力,行政效能不一定會提高。為此,有人提出把省變小,省級行政區劃變為50個,但忽略了省級區劃大調整的巨大風險。行政區劃設置,并非像切豆腐那么簡單,想切幾塊就切幾塊,其中蘊涵的利益、歷史、文化都難以“一刀兩斷”。在三級政府架構中,很難想象僅靠省和縣兩級政府,就能把幾千萬甚至上億人口的公共服務搞好。

對國情認識的另一個誤區是混淆了政府級次與治理級次。從政府級次來看,我國有五級政府,而從國家分權治理級次來觀察,我國是兩級治理架構,即國家、地方兩級分權的治理架構。從世界范圍來看,有的治理級次與政府級次是吻合的,而有的是不一致的。財政體制的設計首先考慮的應是治理級次,而不是政府級次。從我國兩級治理架構出發,我國的財政體制應分為兩個層面:國家財政體制,核心是處理好中央與地方的關系;地方財政體制,核心是建立財政的轄區責任。在國家層面,繼續堅持分稅制財政體制,而在地方層面,財政體制改革不一定要照搬國家分稅制,可因地制宜作出選擇。

三、分權治理誤區

從分權與治理來觀察,我國是兩級分權、兩級治理,即治理級次分為國家和地方兩級。省直管縣在地方級次,屬于地方治理范疇。地方的巨大差異決定了在推進省直管縣改革進程中,不能以所謂“規范”的名義搞“一刀切”的制度安排,而應在兩級治理的框架下,因地制宜,賦予地方更多自主選擇權。

從兩級治理框架來看,省直管縣或市管縣,不屬于國家層面的問題,即地方設立幾級政府,應歸屬于地方治理范疇。如果把層次搞錯了,或者中央不授權地方,當成國家治理范疇的內容在全國實施,會帶來嚴重的治理風險。在分稅制改革的問題上,當時的做法是明智的,國家分稅制就是解決中央與地方的財政關系,至于地方搞什么樣的體制,讓地方自主選擇。有的省份沒有搞分稅制,如浙江,而多數省份則是模仿國家體制,在省以下按照“財權與事權相匹配”,各級政府之間都實行分稅制,直到鄉鎮一級。在主體功能區規劃提出之后,這種狀況得到了一定程度的扭轉。但在地方推行分稅制的主張依然大有人在,在稅種不夠分的情況下,他們又提出全面實行省直管縣改革。這種改革邏輯是脫離實際的,給經濟的區域一體化成長、城鎮化的健康發展以及公共服務的規;峁⿴碇卮箫L險隱患。

全國流行學習“浙江經驗”,但沒真正認識浙江,其經驗不可復制,更不能在全國推行。改革開放初期,浙江的市少,經濟實力弱,且城市更深受計劃經濟體制的束縛,而農村改革激發了農民積極性。浙江地少,又有沿海經商的傳統,農村工商業快速發展,縣域經濟反而比城市更有活力。在這種情況下,浙江沒有跟著搞市管縣,而只是搞了地改市,實行省直管縣,并下放管理權限。這種做法符合當時的浙江實際。其實,浙江的真正經驗不是省直管縣,而是善于也敢于從本省實際出發,創造性地貫徹落實中央改革開放的精神。例如財政體制改革,浙江從一開始就沒有照搬國家分稅制,F在,不少省份已經開始意識到這個問題,改變了以前機械地套用國家分稅制的做法,采用了更適合本地實際的地方體制。

不管是省直管縣,還是市管縣,都是實現有效治理的路徑選擇,不存在非此即彼的替代關系。20世紀80年代初期,城市自身的經濟實力較弱,“小馬拉大車”,輻射作用較小,難以發揮出以城帶鄉的作用,但以城帶鄉的方向沒有錯。當前,我國已經從“工業化—城市化”模式轉換為“城市化—工業化”發展模式,城市發展的帶動作用更加明顯,城市分層發展,大中小城市必須協調,縣域經濟的發展越來越離不開地方中心城市的牽引和輻射。人口的流動也將是在鎮、縣城、地級市、省會城市之間分層化,作為地方區域經濟中心的地級市應發揮橋梁和紐帶作用。過去,沿海省份的一些鄉村發展成了城市,而現在,受土地和地理條件的限制,中西部不可能大規模再現這種情形。有可能發展成為地方區域中心的縣域經濟,應當改為省直管縣,為其成長創造體制條件。但多數縣域經濟很難發展成為地方區域經濟中心,應當被納入市管縣的一體化發展之中。城鎮化不是遍地開花建設小城鎮,而是產業、人口在空間上分層聚集,市管縣仍是實現區域經濟分層發展的重要體制條件。

(作者:財政部財政科學研究所副所長、研究員)

來源:中國黨政干部論壇

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