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肖金成馬燕坤洪晗:我國區域合作的實踐與模式研究

日期:2020/5/21 12:56:28 瀏覽:

摘要:區域合作是促進區域協調發展的必由之路,對于縮小區域差距,化解惡性競爭、產業趨同、市場壁壘,促進經濟發展方式轉變意義重大。本文在對新中國成立以來中央政府和市場體制分別主導下區域合作實踐進行經驗總結的基礎上,進一步從基礎設施建設、產業協作發展、市場一體化、生態環境保護、科技協同創新、公共服務均等化、體制機制改革創新等方面梳理了“十二五”以來國家推進晉陜豫黃河金三角、環渤海地區、漢江生態經濟帶、淮河生態經濟帶等區域合作的模式,最后提出了培育壯大區域性中心城市、構建次區域合作圈、促進產業分工與協作、推進公共服務共建共享、強化生態環境共治共保、創新和完善合作機制等推進區域合作的對策建議。

區域合作是促進區域協調發展的必由之路,對于縮小區域差距,化解惡性競爭、產業趨同、市場壁壘,促進經濟發展方式轉變意義重大。我國是一個幅員遼闊、人口眾多的發展中大國,各地區的自然、經濟、社會條件差異顯著,區域發展不平衡是我國的基本國情。在競爭日益激烈的市場環境下,各地區為了增強自身的經濟實力和競爭力,都要吸引更多的資源,建立更大規模的市場,實現與其他地區的優勢互補。隨著經濟社會發展,城市公共事務的區域性不斷增強,單一行政邊界下的地方政府已無法完全有效應對,城市與城市之間的協調合作顯得越來越重要。因此,必須從體制上打破行政壁壘,擴大開放,下決心消除限制各種要素在區域之間自由流動的體制性障礙。只有站在更寬領域、更高層次重新審視區域發展的空間,改善區域發展條件,挖掘區域發展潛力,才能實現區域經濟社會健康發展。

一、新中國成立以來區域合作的實踐

新中國成立后,我國曾多次進行行政體制改革和行政區劃調整,尤其是為了加強省級行政區合作而設立六大行政區和七大協作區,但區域合作離不開市場機制和行政協調兩種力量的作用。理論上講,在區域合作過程中,市場調節應發揮決定性作用,行政協調是對市場調節的有益補充。而在實踐中,由于各地方政府作為利益主體追求利益最大化以及各利益主體間信息不對稱等因素影響,市場機制的發揮必須依賴于行政協調對“市場失靈”的彌補。實踐證明,區域合作既需要發揮市場配置資源的決定性作用,又需要政府的宏觀調控和政策扶持。

一)中央政府主導下的區域合作

改革開放前,中國實行高度集權的中央計劃經濟體制,長期采用自上而下、垂直統一的縱向管理模式,中央是唯一的經濟管理主體,中央政府在區域合作中占主導地位,地方政府和企業只能發揮附屬作用。

新中國成立初期,我國將全國劃分為六大行政區,即東北、華北、華東、中南、西南、西北,每個大行政區下轄若干省(直轄市、行署區)。1954年,大行政區作為一級行政區劃被撤銷。1958年6月,中共中央發布《關于加強協作區工作的協定》,決定將全國劃分為東北、華北、華東、華中、華南、西南、西北等七個協作區,各個協作區都成立協作區委員會,作為各個協作區的領導機構,并要求各個協作區“根據各個經濟區域的資源等條件,按照全國統一的規劃,盡快地分別建立大型的工業骨干和經濟中心,形成若干個具有比較完整的工業體系的經濟區域”。建立七大協作區是中央為了加強對地區經濟的計劃指導,協調各大區內省、市、自治區間的經濟聯系。1961年,中央又恢復成立了華北、東北、華東、中南、西南和西北等六個區黨的中央局,將七大協作區調整為華北、東北、華東、中南、西南和西北等六大協作區。改革開放前建立協作區的目的在于加強自上而下的計劃指導,行政色彩較濃,不太重視推進各協作區內地區之間的經濟合作。

改革開放以后,中國的經濟體制和經濟運行機制發生了重大的變革,國家區域管理體制、區域經濟發展戰略和政策也隨之發生了深刻的變化,這些變化影響和決定了該時期中國區域經濟合作的格局與走向。以1979年國務院提出的“揚長避短、發揮優勢、保護競爭、促進聯合”十六字方針為標志,中國各協作區開始摒棄追求獨立工業體系和國民經濟體系的傳統思維與戰略,開始尋求地區之間的經濟合作。國務院分別于1980年、1985年、1986年頒布規定,要求各經濟區發展經濟技術合作,推動橫向經濟聯合。1981年,在呼和浩特市召開了華北地區經濟技術協作會議,并成立了中國第一個區域經濟合作組織——華北經濟技術協作區(由京、津、冀、晉、蒙組成)。1996年3月,黨的八屆人大四次會議提出在全國建立七個跨省市經濟區域,即長江三角洲及沿江地區、環渤海地區、東南沿海地區、西南和華南部分地區、東北地區、中部五省地區和西北地區,要求按照市場經濟規律和經濟內在聯系及地理自然特點,突破行政區域界線,在已有經濟布局的基礎上,以中心城市和交通要道為依據發展經濟。這一時期國家開始重視推進區域合作,但對經濟區域劃分還比較粗略,推進區域合作的計劃經濟色彩濃且聯系較為松散,各區域在聯合過程中多處于被動地位。

二)市場體制主導下的區域合作

盡管在行政力量主導下可以建立較為有效的地區合作關系,但區域合作如果沒有內在利益驅動,則會影響區域合作內容與方式的拓展。隨著市場經濟體制日趨完善,經濟互補性強的地區間在產業、市場、資源、人才、技術等方面將會擁有廣闊的合作空間。

省際交界地區合作模式。改革開放初期,省際交界地區的各地區開始主動聯合,以擺脫計劃經濟時期被邊緣化的處境,如1983年成立的川黔邊區經濟協作區,1985年成立的云貴川毗鄰縣經濟技術協作會、川滇黔毗鄰十二地州市經濟技術協作會等,1986年成立的閩粵贛邊區經濟協作區、鄂豫川陜毗鄰地區經濟協作區、陜甘寧蒙毗鄰地區經濟協調會等,1987年成立的川滇青藏毗鄰地區經濟協作區、湘鄂毗鄰四地市協作區等。

經濟中心輻射帶動合作模式。在區域合作中,市場機制開始發揮主導作用,企業充當合作主體,逐漸形成經濟互補性強的區域發展格局,如長江三角洲地區合作、珠江三角洲區域合作、泛珠三角“9+2”區域合作、環北部灣(廣西)經濟區合作、武漢都市圈區域合作等?缡^(市)地區間合作拓展了區域合作的空間和領域,建構了區域市場網絡,豐富了區域經濟合作的內涵和形式。

市場機制是實現區域合作的最佳選擇。在市場機制主導下,無論是發達地區間、欠發達地區間,還是發達與欠發達地區間,都可以在優勢互補的基礎上展開各種形式的區域合作。然而,在我國市場經濟發展不充分的背景下,市場力量在區域合作中的作用仍不夠強,不足以完全沖破行政力量和行政區劃的限制,各地方的區域合作基本上都停留在形式上,實際推動的障礙很多,各行政區間的經濟、政治、文化、社會聯系嚴重受限于地方政府的制約。

二、“十二五”以來區域合作規劃與合作模式

“十二五”以來,國家對區域合作更加重視,國務院相繼批復了《晉陜豫黃河金三角區域合作規劃》(2014年)、《環渤海地區合作發展綱要》(2015年)、《漢江生態經濟帶發展規劃》(2018年)和《淮河生態經濟帶發展規劃》(2018年),在基礎設施互聯互通、產業發展協作協同、生態環境共保共治、公共服務共享共建等方面提出了具有可操作性的思路和舉措,對于推動區域協調發展具有重要的現實意義。我國各地區在自然狀況、地理條件、社會歷史文化環境、經濟發展條件和所處階段等方面均有較大差異,這一基本國情決定了我國區域經濟合作模式的多樣性。

一)晉陜豫黃河金三角區域合作規劃與合作模式

晉陜豫黃河金三角區域是指山西、陜西、河南三省交界地區的運城、臨汾、三門峽、渭南市,地處我國中西部結合部和新亞歐大陸橋重要地段,是實施西部大開發戰略和促進中部地區崛起戰略的重點區域,在我國區域發展格局中具有重要地位。推動晉陜豫黃河金三角區域合作,有利于整合資源要素,發揮比較優勢,優化產業分工和城鎮布局,促進區域經濟社會加快發展;有利于加強黃河中游綜合治理,探索生態文明建設新路徑,為全國大江大河跨區域綜合治理積累經驗;有利于創新區域合作機制,打破行政界限和地區封鎖,探索省際交界地區合作發展新途徑和新模式;有利于探索縮小城鄉差距、促進區域協調發展的新路子,推動形成中西部良性互動、共同發展新格局,促進我國經濟社會全面協調可持續發展。

1.基礎設施互聯互通。

統籌規劃區內城際鐵路項目,促進黃河金三角與關中城市群、中原城市群城際鐵路線對接。重點建設中心城市與國家高速公路連接線、中心城市間快速路和黃河大橋,形成區內外快速通達的公路網絡,促進與其他運輸方式有效銜接。以打通“斷頭路”為重點,加快國家高速公路、普通國道建設,有序推進農村公路升級改造,提高路網連通能力。加強交通運輸信息化建設,促進區域物流運輸信息共享,實現公共交通一卡通。統籌規劃建設能源運輸通道、水源等基礎設施。加快供氣管網一體化建設,提高互聯互通水平,實現區域內全覆蓋。實施《黃河流域綜合規劃(2012-2030年)》,以“增水、減沙、調控水沙”為核心,統籌協調上下游、左右岸、干支流的關系,共同推進黃河干支流治理和河道整治、水土流失綜合防治工程。建立區域防洪抗旱預警和決策支持系統。創新科學發展的體制機制,推動重大水利項目統一規劃實施。共建水利融資平臺,完善水利投入機制。加快區域水資源信息統一平臺建設,實現區域內水資源監控能力項目聯網,促進區域水務基礎信息共享,推進城鄉供水、水務管理一體化。加強水資源綜合管理,完善水價形成機制,探索建立水生態補償機制。統籌交通基礎設施與信息管線建設,加速信息管線綜合改造。實施電子政務暢通工程,統籌建設電子政務信息共享平臺。加強信用記錄和信用信息系統建設,促進信息服務和資源共享,推進企業信用網建設。共建區域信息網絡體系和交流平臺,完善信息應用服務體系,構建“數字黃河金三角”,推進信息服務一體化。

2.加強產業協調合作。

構建區域共享的農業服務體系。共建農業科技示范基地、旱作農業示范基地。開展區域農業科技推廣和交流,促進農資連鎖配送,加強農機跨區作業協調合作。發揮黃河金三角果業聯合會等區域產業協會的作用,強化生產管理、技術研發、市場營銷、協調服務等功能。加強科研領域合作,整合建立區域性蘋果創新技術平臺。加強聯合協作,培育發展壯大蘋果加工龍頭企業,引導、支持果品加工企業研發新產品,擴大國內外高端市場份額。加快建立區域間食用農產品產地準出和市場準入管理的銜接機制。共同建設區域性農產品質量安全檢驗檢測中心。加大食品安全檢驗檢測力度,提高食品安全檢驗檢測信息共享水平,建立食品安全檢驗檢測結果互認制度。聯合建立農作物生產遠程監控與診斷管理中心,形成重大動植物疫病應急防控機制。加強區域聯合植保,全面實施綠色防控。整合區域內各類農業信息資源,建立統一的農業信息交流平臺,加快農業地理數據庫建設,形成農業綜合信息網絡服務體系。突破行政區劃界限,整合區域內優勢資源,推進三門峽與運城鋁業、潼關與靈寶黃金等產業聯盟、企業合作。鼓勵產能跨區域合理調配,推進企業兼并重組。促進煤炭上下游產業一體化發展,推進煤化工企業重組,完善配套產業鏈。開展上下游合作,構建煤—電—鋁—材、黃金勘探—冶煉及綜合回收—深加工、煤—焦—鎂產業鏈。加強分工協作,引進優質資本和先進技術,加快企業兼并重組和產品更新換代,提高基礎零部件和配套產品的技術水平,建設中西部地區重要的裝備制造業基地。共同規劃戰略性新興產業發展,推進產學研結合,提升科技創新水平,合作構建產業發展平臺。共同建設旅游基礎設施,合力開拓旅游市場,聯手整治旅游市場秩序,建設國內外重要旅游目的地。建設區域旅游集散服務中心和電子商務平臺,打造一體化營銷網絡,打造反映黃河金三角形象的文化作品。統籌規劃物流園區、物流配送中心、特色商業區和專業市場,共同打造黃河金三角陸路口岸,建設區域性物流中心。推動建立省際間產業轉移統籌協調機制。通過委托管理、投資合作等多種形式與東部沿海地區合作共建產業園

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