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新中國70年:中國特色行政區劃體制與國家治理現代化

日期:2019/11/28 12:58:07 瀏覽:

黨的十九屆四中全會提出,“堅持和完善中國特色社會主義行政體制,構建職責明確、依法行政的政府治理體系”。要完善國家行政體制,優化政府職責體系,優化政府組織結構,健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制!皟灮行政區劃設置,提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力,實行扁平化管理,形成高效率組織體系!毙姓䥇^劃體制是中國特色社會主義行政體制的重要組成部分,具有基礎性、全域性、穩定性的重要特征,不僅關系到政府組織結構、政府治理體系乃至中央和地方兩個積極性的發揮等,還關系到生產力布局、統籌城鄉的民生保障、共建共治共享的社會治理乃至生態文明建設等。新中國成立70年來,中國特色行政區劃體制構建與優化已經成為黨領導人民依據憲法法律,堅持和完善中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。

習近平總書記明確指出,“行政區劃本身也是一種資源”。我國行政區劃體制作為中國特色社會主義行政體制的重要組成部分,具有基礎性、全域性、穩定性的重要特征。應該說,通常意義上講的省、市、縣、區以及鄉鎮等是行政區劃體制的表現形式。實際上,新中國成立以來,現代行政區劃體制的構建及優化,植根中國大地與深厚中華文化,沒有使歷史悠久的行政區劃發生瓦解或斷裂,而是尊重行政區劃規律并依托傳統優勢。同時,注入新鮮血液與新型內涵,不斷適應現代經濟體系發展、現代生產力布局與城市化格局等穩步優化,從而全面形成了以層級體系和廣域市制為基干、以城鄉融合和區域協調為基礎、以全國統籌和上下貫通為基質、以穩定秩序和催化活力為基調的中國特色行政區劃體制。不僅聯結著個人、地方與國家,有助于實現人民群眾對美好生活的向往,而且有力促進了傳統血脈與現代創新相得益彰,更增強了人民主體性,激發了群眾創造性,有效地加強了黨和國家與廣大人民群眾的血肉聯系,已經成為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。

堅持黨的集中統一領導充分體現中國特色社會主義最本質特征

黨的領導是中國特色社會主義最本質特征。新中國成立之初,行政區劃體制就備受重視,成為黨領導下地方與基層政權建設的重要組成部分。當時,黨的中心工作是建立和鞏固新生的人民政權,行政區劃體制的構建不僅要有利于中央對地方的強有力領導,還要有利于人民群眾參與國家事務管理、經濟文化事業管理、社會事務管理。在解放戰爭時期各大戰略區的基礎上,全國分為華北、東北、西北、華東、中南、西南六大行政區,劃小省制。人民政權穩固之后,進一步確立了中央對行政區劃的集中統一領導,構建了行政區劃體制與體系。1954年《憲法》第五十三條規定:“中華人民共和國的行政區域劃分如下:(一)全國分為省、自治區、直轄市;(二)省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市;(三)縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區。自治州分為縣、自治縣、市。自治區、自治州、自治縣都是民族自治地方!蓖瑫r還規定,“省、自治區、直轄市的設立、撤銷、更名,報全國人民代表大會批準;其余各類縣級以上的行政區劃的變更由國務院審批”。不僅如此,黨領導全國人民歷史性地創設了嶄新的民族區域自治制度,如今已經成為人民當家作主制度體系的重要組成部分。

行政區劃始終堅持深入貫徹黨的總體部署,明確行政區劃體制的改革方向。黨的十一屆三中全會以來,根據我國改革開放的新要求,積極穩妥地推進行政區劃體制改革,實行和完善了市管縣體制,進一步推進中心城市發展和城鄉統籌。1982年12月中共中央、國務院《關于省市自治區黨政機關機構改革若干問題的通知》出臺,兩個多月后,《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》發布,不僅認為市領導縣體制已為歷史經驗所證實,而且認為是符合社會主義建設客觀規律的!皩嵺`證明,這樣做好處很多,是符合社會主義建設客觀規律的成功經驗!薄耙延械慕涷炞C明,這樣做既促進了工農業生產的發展,又不會削弱縣和大城市郊區的工作!笔蓄I導縣體制在相當程度上也可以視為省向地級的放權。1990年代,開創性地建立了香港和澳門特別行政區制度;2010年以來,為了切實加快縣域經濟社會發展,我國各地大力推進了省直管縣(市)試點工作。

黨的十八大首次將省管縣寫入黨的報告,提出“優化行政層級和行政區劃設置,有條件的地方可探索省直接管理縣(市)改革,深化鄉鎮行政體制改革”的要求。將完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系與治理能力現代化進一步作為全面深化改革的總目標后,2018年《行政區劃管理條例》開宗明義指出,“行政區劃管理工作應當加強黨的領導,加強頂層規劃”!靶姓䥇^劃的重大調整應當及時報告黨中央!憋@然,行政區劃體制優化必須堅持黨的集中統一領導,今后將進一步圍繞貫徹落實黨中央重大決策部署,明確責任,調配力量,健全機制,完善黨對行政區劃工作的領導制度。

堅持以人民為中心的發展深刻反映國家治理的價值取向

堅持黨的集中統一領導,就必然要求堅持以人民為中心的發展。實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益,帶領人民創造幸福生活,是黨始終不渝的奮斗目標。新中國成立以來,行政區劃體制構建與優化以人民利益為旨歸,堅持以人民為中心的價值取向。

新中國成立之初,華北、東北農村基層政區建制基本上沿襲原行政村,而華東、中南、西南則大多沿存大鄉制。為了進一步完成鞏固人民民主專政、深入發動群眾、實行土地改革等任務,全國鄉建制呈現趨小化傾向,1951年政務院《關于人民民主政權建設工作的指示》規定,“應酌量調整區、鄉(行政村)行政區劃,縮小區、鄉行政范圍,以便人民管理政權,密切政府與人民群眾的聯系,充分發揮人民政權的基層組織的作用,并提高行政效率”。北方主要將行政村升格為鄉,而南方則是將大鄉劃小。在實行小鄉制時期,全國鄉總數由1951年21萬多個增加到1952年的27萬多個,增加了近1/3的鄉建制,平均一個縣要轄百余鄉,這給縣級行政帶來相當的困難,故而在縣與鄉之間增設了派出機關——區公所,承擔以往縣—鄉之間許多群眾事務。

1980年代中后期城鄉經濟的新變化與鄉鎮工業的異軍突起,小城鎮發展備受重視。1984年《關于一九八四年農村工作的通知》要求農村工業適當集中于集鎮,使集鎮逐步建設成為農村區域性的經濟文化中心。11月《國務院批轉民政部〈關于調整建鎮標準的報告〉的通知》發布,進一步強調“適當放寬建鎮標準,實行鎮管村體制”,“加速小城鎮的建設和發展,逐步縮小城鄉差別”,為此,小城鎮成為1980年代以來農村發展的重要主題之一。建制鎮的數量不斷提升,從1978年2173個增加到1984年10月民政部《關于調整建鎮標準的報告》的5698個,再增加到1998年的19216個,近乎改革初年的9倍。與此同時,在城市社區,我國通過基層行政區劃調整,建立了黨和國家密切聯系群眾,縱向到底、橫向到邊的社會治理制度。即,通過鎮管社區、街道體制改革、居委會和村基層群眾自治等,完善了基層治理體系建設,推動社會治理重心向基層下移,實現政府治理、社會調節與居民自治的良性互動。

十八大以來,通過行政區劃優化及其措施配套,牽引公共服務資源優化配置,更好地滿足人民群眾的美好生活需要;同時,《行政區劃管理條例》的頒布,明確規范了行政區劃設置前后的社會參與路徑。設置之前,必須提交“征求社會公眾等意見”材料;設置之后,又要求“應當向社會公告”,從而更好地完善行政區劃設置方案,更精準地貼近公眾的實際需求,不斷增強人民群眾的獲得感、安全感、幸福感。

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